拜登政府构建跨大西洋技术联盟与中欧科技产业合作——孙海泳
拜登政府构建跨大西洋技术联盟与中欧科技产业合作
上海国际问题研究院副研究员 孙海泳
一、拜登政府推动构建针对中国的跨大西洋技术联盟战略重心
由于高科技产业链的全球分布特征，自2018年以来，美国试图联合其盟国构建针对中国的科技遏制体系。其中，构建跨大西洋技术联盟是其战略重点。在特朗普执政期间，其主要通过单边主义的方式，强压盟国配合其实施对华科技遏制，试图以此将中企从全球高科技产业连中强制剥离。由于美国与盟国关系矛盾丛生，特朗普政府在经济与科技产业领域的政策倾向一度体现为“逆全球化”。
拜登政府执政后，其通过加大对国内高科技产业的投资、推动高科技企业赴美投资等方式，推动对位于中国的产业链环节乃至市场的替代；与此同时，拜登政府以价值观为纽带，以塑造共同的地缘政治威胁为合作基点，着重通过西方国家内部的多边协调方式，强化对中国的技术管控与对中企的制裁措施。在过程中，拜登政府试图通过降低欧盟对华高科技产业脱钩的成本以及增加欧盟对华高科技产业合作的成本，以促进欧盟增加对其科技遏华战略的配合度，在此形势下，其经济与科技产业政策的“去中国化倾向”日益突显。具体而言，拜登政府构建跨大西洋技术联盟以推进科技遏华的主要措施包括以下方面：
第一、升级对华技术出口管制体系。拜登政府以及美国国会进一步升级了针对中企的出口管制措施，并试图以欧盟为重点，联合更大范围的盟国深度参与其对华技术出口管制体系。例如，美国两党联合于3月4日提出《民主技术合作法案》（Democracy Technology Partnership Act），号召协同所谓的“全球民主国家”在出口管制等方面联手对中国限制。
第二，构建西方主导的技术标准与规范。拜登政府试图通过协同盟国构建新兴技术领域的标准与规范体系，以高科技产业链“去中国化”等目标。盟国拜登于2月在慕尼黑安全会议上呼吁西方制定指导技术进步的规则以及网络、人工智能等领域的行为规范。与之呼应的是，国会两党议员的声明及《民主技术合作法案》、《2021年战略竞争法》相关立法进程，试图构建针对新兴技术的规范，并构建与巩固西方技术联盟。
第三，继续围堵中国高科技企业的海外市场空间。美国政府着力推动部分欧洲国家进一步限制中国高科技企业的市场准入。例如，罗马尼亚政府于4月中旬批准了一项美国支持的法案，该法案实际上禁止华为等中企参与该国5G网络的开发。
第四，构建美欧可控的的关键原料供应链体系。中国已成为关键矿产和清洁能源产品全球供应链的主要利益相关者。在美国35种关键矿产中，13种关键矿产的最大供应国是中国，占比达37%。就美国而言，其在很大程度上，担心中国以战略性原材料作为应对其对华遏制战略的反制措施。与此同时，中国提供了欧盟所需原材料的44%。而且欧盟认为，中国本身也对多种关键性原材料有巨大需求，因而会加剧这一竞争。对欧盟而言，其不仅对于疫情之下其供应链的脆弱性做出反思，也因中美贸易、科技战而对国际争端，特别是是对美国借助供应链制裁发起国际制裁保持警惕。在此背景下，美国寻求建立关键矿产资源全球战略联盟，并要求联盟内的成员对中国在该国的矿产资源开发进行限制。
第五，美国联欧推行全球最低企业税率。2021年6月5日，在伦敦举行会谈的七国集团（G7）达成协议，同意设定至少15%的全球最低企业税率，并试图将这一标准强加于中国。最低企业税率将使中国引进高科技外企投资面临更大的困难，并有助于推动资本流入美国，为美国经济“补血”。
二、中欧科技产业合作面临的制约因素
首先，中欧科技产品贸易的竞争性呈现上升态势。自2007年之后，中国已迅速开始提供传统上属于欧盟比较优势领域的商品，反映出中国向增值链的高端移动。欧盟国家与中国价值链的整体一体化程度正在提高,这使得中国从欧盟进口的半成品越来越少，而出口到欧盟国家转口的半成品却越来越多;欧盟出口更多地依赖中国投入，而中国出口较少依赖欧盟产品，这让欧盟感到担忧。中国在技术阶梯上的快速攀升，使更多的中企与欧盟企业展开竞争；在中国日益成为全球价值链的中心的过程中，欧盟的区域供应链却在萎缩；同时，随着技术水平的上升，中国在第三方市场成为欧盟出口的竞争对手，从互补性向替代性转变。
其次，欧盟对中企投资的限制增强。自2016年以来，欧盟对中国高科技企业的投资政策处于收紧的进程中。特别是自2020底年以来，由于香港、新疆等问题的干扰，欧盟不仅暂停了中欧双边投资协定的审批过程，还进一步增加了对中企投资的限制。其主要原因在于：第一，对中企海外并购的官方背景保持警惕。第二，欧盟在部分新兴产业领域发展的相对滞后性，也加大了其对中企在欧投资的担忧。第三，中国科技企业已成为欧洲企业的主要竞争对手。
再次，中欧设施联通面临更大阻碍。中企参与欧洲数字基础设施建设是中欧设施互通的重要组成部分。自2020年底以来，部分欧盟国家对于中国网络通信设备的市场准入政策的立场更加摇摆不定。
三、欧盟与美国在科技遏华领域的分歧
在通过正常商业竞争难以保持西方国家的科技产业优势的前提下，美欧对于中国的产业政策等方面的指责与攻击具有相似立场，并在建构针对中国科技产业与中企海外发展的安全化逻辑以及建构针对中国的技术规则等方面具有共同利益。欧盟委员会于2019年３月12日发布了《欧中战略展望》重新评估中欧关系，该文件明确表示，根据政策领域的不同，中国是欧盟目标紧密一致的合作伙伴，是欧盟需与之寻求利益平衡的谈判伙伴，是追求技术领先地位的经济竞争对手，是推动替代治理模式的制度性竞争对手。尽管美欧在对华科技产业政策领域的共识在增加，但在以下方面，双方存在差异。
首先，欧美在对华关系与对华科技产业政策方面存在利益认知分歧。部分欧盟官方人士认为，鉴于欧盟维护多边主义的努力和中国明显的经济重要性，追求卓有成效、平衡共存是中欧经济关系的唯一出路，这意味着欧盟应有独立于美国的中国战略。
其次，欧美在在对华威胁判断方面存在分歧。美国利用技术优势滥用监控已引起德国等盟国的警惕与不满。与此同时，美国对华经济与科技政策以及中美经济相互依存关系的瓦解，可能导致新的不利于全球经济与安全局势稳定的地缘经济新秩序的出现。针对华为这样的中企的制裁措施反映了美国对中美经济关系中的正和逻辑的抛弃。就美方而言，经济逻辑已让位于安全逻辑。在此形势下，世界可能会经历去全球化，出现经济集团或封闭的经济空间，这将给支持多极世界秩序的美国盟友带来困境。
再次，欧美在对华科技产业政策的取向方面存在分歧
第一，许多欧盟国家，尽管面临来自美国政府和情报机构的巨大外交压力，但欧盟仍试图通过相对温和的政策来约束中企对欧投资。当然这一平衡策略有逐渐转为倾向于限制中企的趋势。
第二，为了避免追随美国或中国技术模式的前景，欧盟更加强调“技术主权”，努力增强欧洲地区的技术能力和战略自主性。
第三，在关键原材料战略方面，欧盟未将中国列为其关键矿产供应和清洁能源技术的主要竞争对手，也未将中国归因为影响全球供应链健康运行的首要原因。这种差异不仅与美中之间不断加剧的竞争关系形成反差，也反映了欧盟希望保持与中国友好经济关系的战略考量。
四、跨大西洋遏华技术联盟的发展前景
首先，中国科技产业开放合作导向将持续为中欧科技产业合作提供新的发展动能。一方面，中欧在医药、信息通信、机床制造等产业领域具有较强的互补性。例如，新冠肺炎疫情的肆虐也显示出中欧双方在医疗健康领域合作存在的不足和未来潜在的发展空间。中国发起的新基建为跨国企业投资提供了新选择、给全球经济注入了新动能，也为中欧科技产业合作拓展了新的发展空间。自2020年以来，乌鲁木齐、重庆等中国国内多个城市与欧盟企业前述合作协议共建产业园区。另一方面，高端技术产业将是未来中欧经贸合作的重要拓展领域。合作领域继续朝向高科技、高智能多元化创新方向的转变，符合共同发展需求。在此背景下，美国难以完全实现其以跨大西洋技术联盟遏制中国科技进步的战略目标。
其次，中欧形成竞争可控的科技发展关系具有现实基础。在新兴前沿技术领域,细分领域的全球布局特点表明,没有国家能控制产业链或技术链上的所有环节。欧洲国家在科技产业领域的某些决策受到地缘政治等因素的影响，与欧洲维护自由开放经济秩序的立场相左，并且会带来较大的经济成本。与此同时，在“一带一路”框架下，中欧具有互补性的科技产业可通过带动欧亚大陆中部的发展“洼地”的产业升级与经济发展的过程中，获得合作收益。这也为削弱跨大西洋科技遏华联盟创造了有利条件。
再次，国际科技产业格局存在由中美博弈向中美欧三方科技博弈的可能性，从而制约跨大西洋技术联盟的发展动力。从美欧中三边竞合的视角来看待中欧科技产业合作，有助于构建良性竞争的中欧科技产业合作关系，并助力欧洲经济复苏与“技术主权”的塑造。首先，自2008年全球金融危机爆发以来，全球化和国际经济一体化的稳步倒退。这种全球转向更注重内部的立场，促使欧盟开始思考如何变得更自治、更有主权、更有弹性。其次，欧盟与美国在地缘政治、价值观等领域存在的分歧与摩擦亦将使得欧盟与美国之间存在难以弥合的战略裂痕，这将成为推动形成经济与科技产业领域的中美欧三方竞合关系的重要动力。再次，从中美欧三边战略互动的视角看，随着新产业战略的推进，欧盟在中美之间两面下注的机会主义和交易主义倾向会进一步增强。欧盟政治精英将根据外部形势的即时变化、双边关系的走向与节点和特定议题的性质，分别与中美两方中的一方进行利益交换性质的合作，并借此制衡另一方。
