从拜登政府全球战略看美国印太战略的主要特点和发展趋势——邵育群

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从拜登政府全球战略看美国印太战略的主要特点和发展趋势

上海国际战略问题研究会理事 邵育群

 

一、拜登政府的全球战略。拜登政府的全球战略在以下两方面与上届政府有明显不同:

一是战略理念。特朗普政府高度强调传统安全挑战,其全球战略重点是与中、俄两国的大国竞争。拜登政府认为美国的安全挑战来自传统和非传统两个领域,后者的比重更大。因此其高度强调国内经济、社会政策引发的不稳定对美国安全的威胁,其全球战略特别强调外交政策为美国国内议题服务,如在对外贸易议题上强调劳工标准,关注国际税收、产业政策、网络安全和数据分享等,这是“外交政策为中产阶级和劳工阶层服务”的表现;在民主人权议题上强调反对“专制”、“非自由”政权,这是应对其国内民主制度受到严峻挑战的表现。从拜登政府的战略理念看,解决自身问题、强化自身实力的战略重要性远超以此与中国竞争的层面,而是事关美国长远的国家发展。

二是战略手段。特朗普政府应对大国竞争的主要手段是维持并发展美国绝对的军事优势。拜登政府在强调维持并发展美国绝对军事优势、在所有关键战略性战区保持威慑能力的同时,重新将外交作为美国应对大国竞争的首要战略手段。拜登政府重视同盟体系,并推动其“民主”盟友间的合作;重视国际机制,并推动基于解决问题的各种多边合作;重视国际规则,并推动与其盟友合作提升规则制定能力。

二、拜登政府印太战略的主要特点。拜登政府印太战略的总体思路是奥巴马政府的“亚太再平衡”战略与特朗普政府的“印太”战略的延续,其总体目标是将战略资源更有效地投入到世界经济(机遇)和安全(挑战)的中心地区,为维持美国全球霸权地位服务。具体而言,拜登政府的印太战略主要有以下五个特点:

第一,主要目标是防止中国改写地区规则,成为地区霸权国家。在军事上强调加强对华威慑能力,防止中国在台海、东海和南海“改变现状”;在经济上强调通过“蓝点网络”、供应链合作等,防止中国在基建、供应链等领域成为规则主导者。

第二,调动各种资源投入印太地区,以使资源与战略目标相匹配。拜登政府包括重回伊朗核协议在内的中东政策、完全从阿富汗撤军的政策显示其急于收缩战线,集中军事和政治资源投入印太地区。拜登政府提出的2022年政府预算中,国务院、对外援助署等人头经费和项目经费都大幅上涨,与印太地区相关的各种投入也有所增长。拜登政府国安会内专门设立了“印太事务协调员”职位,首任协调员坎贝尔手下人员众多,已超过国安会内任何部门的人员数量。

第三,推动“四国机制”功能性转型,以作为对美国传统辐轴同盟体系的补充。“四国机制”在今年上半年举行了首次线上峰会,主题集中于应对新冠疫情、经济合作和气候变化等。下半年的峰会将聚焦基础设施建设。拜登政府推动“四国机制”的功能性转型主要表现在两个方面:一是会晤层级明显提升;二是为其赋予的主要任务是解决实际问题。这显示出拜登政府印太战略的基本思路是,美国唯有提供受地区国家欢迎的、“非中国”的方案,才能真正做到防止中国改写地区规则。

第四,积极推动或幕后支持其地区盟国间的基于议题的灵活合作。拜登政府积极推动日韩两国缓解矛盾,以试图形成美日韩在东北亚安全议题上的三边合作;虽然其难度很高,目前尚未见明显成效,但体现了拜登政府对提升其同盟体系行动力的基本思路。对其盟友间的主动靠近与基于议题的灵活合作,拜登政府基本持幕后支持的态度,如日澳、日印、澳印在基建、海上安全等领域的合作。

第五,重视加强与东盟的协调与合作。拜登政府认为外交是其印太战略的主要手段,特别重视与东盟的协调与合作、以及东盟关于印太地区发展方向上的态度。

三、美国印太战略的发展趋势。美国印太战略的发展趋势较为稳定,即不会因为美国政府换届而有较大的方向性的调整。其主要原因如下:一是美国民主、共和两党在印太战略上有较高共识;二是美与华竞争在地缘战略上主要集中在印太地区;三是印太地区在较长时间段内是世界经济和安全中心。

具体而言,美国印太战略发展趋势将表现在以下方面:

第一,其地区军事战略将进入全面调整期。一方面加快其全球军事战略重心向印太地区的转移,另一方面在印太地区将更强调各军种间的协同、新技术的运用、与盟友伙伴间的情报分享与战术配合。美国的地区盟友将获得更大的军事发展自主权。

第二,地区经济战略仍是其印太战略的最大短板。由于国内政治牵制,拜登政府(乃至下一任美国政府)尚无法顺利回归地区多边经济安排,如全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。但不排除美国政府试图推动印太地区数字贸易协议的可能性。

第三,强调以所谓“民主体制”间的务实合作为地区提供社会治理的模板。拜登政府特别强调“民主体制”在社会治理上将“不负众望”。“四国机制”上半年的峰会特别推动了在四国疫苗生产、分配上的合作,后因印度疫情失控,合作受到了较大影响。但这种“民主体制”在社会治理领域内务实合作的思路不会变,而且还将根据议题不断推动“四国+X”的合作。

第四,拜登政府与东盟合作的两大挑战将影响其印太战略的推行。一是其在缅甸问题上的立场对东盟的影响;二是其对东盟“印太展望”的接纳度。

2021年7月14日 14:09